La constitucion española de 1978 antecedentes

constitucion española antecedentes

I. La Constitución otorgada en Bayona (1808). II. La Constitución de Cádiz (1812). M. El Estatuto Real (1834). IV. La Constitución de 1837. V. La Constitución de 1845. VI. La Constitución de 1869. VII. El proyecto republicano federal de 1873. VIII. La Constitución de 1876. IX. Los proyectos de reforma de la Constitución de 1876. X. La Constitución de 1931. XI. De la dictadura soberana (1938) a la soberanía democrática (1978).

Los españoles inauguraron su Historia contemporánea con tres soberanías a falta de una: la del monarca invasor José Napoleón, la de las Cortes de Cádiz y la del ejército popular y guerrillero contra el francés. Cada una de ellas expresa un hecho político y polémico que, a su vez, provoca una teoría legitimante, no sólo del poder ejercido por sus protagonistas, sino de su fundamento radical y sus excepcionales cualidades, cuasidivinas. La palabra "soberanía" tendrá un sentido multívoco por el usual desplazamiento de uno a otro de los sujetos que la reivindican como propia: el Rey, las Cortes y el Pueblo. Pero ninguno olvidará que, ante todo, se trata de un fenómeno fáctico cubierto por una ficción ideológica de muy fecundos y hasta bizantinos argumentos.

Las tres soberanías citadas han sido fuentes remotas del Derecho, de las cuales descendieron por la Historia futura sendos ríos constituyentes del Estado, si bien la popular pareció a menudo orillarlo, desbordarlo e incluso destruirlo. Llegados conjuntos a la amplia desembocadura de la Constitución vigente, se comprueba que de Bayona a la Zarzuela el Rey ha perdido el adjetivo substantivado de soberano; que de las Cortes de Cádiz a las Generales de ahora la soberanía de la Nación se ha trasmutado en Estado de Derecho; y que el poder popular rebelde (o de lucha continua), tantas veces señor territorial de gran parte de la soberanía efectiva (guerras de independencia o carlistas, insurrecciones urbanas o campesinas...), es hoy residencia de aquélla y que de él (y sólo de él) emanan ya los poderes que el Estado español tiene sometidos a su ordenamiento jurídico. ¿Habrá dejado de ser la soberanía una cuestión?. ¿Se puede decir que es ya, por pasada, una cuestión histórica?.

 

En la actualidad parece de mayor interés ver la cuestión de la soberanía no como clave o quid, sino en clave de, en relación con el proceso de juridización constitucional de España: de auto-constitución de ésta (art. 1 CE 1978) en "Estado social y democrático de Derecho", con el cual parece resuelta tan añeja cuestión hasta el punto de que incluso podría considerarse -al menos desde la Teoría del Estado- que el concepto mismo de soberanía ha perdido su sentido (3). Afirmar esto obliga a recorrer desde el comienzo el hilo que sostiene a lo largo de 170 años el símbolo polémico más invocado y el arma arrojadiza más hiriente para dar fe de que, en efecto, concluyeron la polémica y sus heridas .

El texto de las constituciones aporta datos muy válidos para saber cual es la concepción auténtica, la expresión fiel y el alcance efectivo de la soberanía proclamada, tanto desde su dimensión originante-posesoria (en quien reside su titularidad formal y qué se puede hacer legítimamente en su virtud) como desde la ejerciente y funcional.

A estos efectos significantes el texto lo forman no sólo las declaraciones de los preámbulos y las fórmulas promulgatorias, sino la regulación de los poderes regios o del Jefe del Estado, la de los derechos políticos subjetivos, la supremacía de la Constitución respecto al ordenamiento jurídico y su confirmación constituyente mediante un procedimiento extraordinario de reforma.

Será, pues, el análisis del constitucionalismo histórico (por fuerza resumido en aras de la extensión impuesta) el que nos permitirá trazar el hilo conductor que, al margen de las clasificaciones existentes, (6) explica la evolución del concepto de soberanía desde su origen político-polémico a su final jurídico y pacífico.

  1. La Constitución otorgada en Bayona (1808).

La Constitución otorgada en Bayona (1808)

Napoleón garantizó a los estamentos "colaboracionistas", fiel a su modelo de cartas otorgadas, "una constitución que concilie la santa autoridad del Soberano con las libertades y privilegios del pueblo". La fórmula promulgatoria proclama a José I Rey de las Españas y de las Indias tan sólo por la gracia de Dios, y el citado monarca decreta la constitución como "ley fundamental de nuestros estados" y "base del pacto que une a nuestros pueblos con nos y a nos con nuestros pueblos". En el artículo IV se establece la fórmula legitimante del Rey en el futuro: "por la gracia de Dios y por la Constitución del Estado". La monarquía queda, pues, vinculada, si bien no hay otro soberano ni poder constituyente que el monarca.

En coherencia con el híbrido arcaísmo absolutista-estamental no se alude a la soberanía de la Nación de la primera revolución francesa. No hay acto constituyente del Estado (7). Nula separación de poderes ni declaración de derechos, aún cuando se reconozcan algunos personales, haya un principio de legalidad penal y se ordene formar códigos. La novedad constitucional consiste en que el pacto medievalizante inaugura, junto al jovellanismo de los realistas gaditanos, la extensa tradición decimonónica del liberalismo moderado.

  1. La Constitución de Cádiz (1812).

La Constitución de Cádiz (1812).

Los debates constituyentes fueron un curso intensivo sobre la noción de soberanía (8). Los realistas negaron la de la Nación por cuanto ésta (concebida como su Historia) trasladó en tiempo inmemorial su ejercicio al Monarca mediante acto plasmado en unas Leyes Fundamentales que eran inmutables por constituir el fundamento mismo del Reino. Al estar desde siempre constituida mediante la constitución histórica, no podía haber en puridad poder constituyente alguno ni Cortes que decretasen una Constitución. Tan sólo cabía la reforma de las viejas leyes. Se acepta que la soberanía resida originaria o radicalmente (el tiempo ancestral) en la Nación o Reino, pero jamás esencialmente (en todo tiempo actual) como dirá la Constitución en su artículo 3. Con Jovellanos habría que hablar no de "soberanía", sino de supremacía de la Nación, consistente en una "soberanía residual" que le permite legislar en Cortes con el Rey, obligarle al cumplimiento del pacto e incluso a resistirle si lo incumple. En todo caso la Nación -es decir, las Cortes- puede reasumir la totalidad de tal "co-soberanía" en ausencia obligada del monarca, pero únicamente mientras dure esta última.

Los liberales parten de este mismo principio realista (!por realismo!) y justifican con él, por el contrario, el poder constituyente de la Nación soberana. No serían ideas abstractas y extranjeras (Hobbes, Rousseau) sobre "contratos sociales", sino la voluntad de restablecer las viejas Leyes Fundamentales y el derecho de la Nación a renovarlas lo que mueve a diputados como Muñoz Torrero a mantener el principio revolucionario francés de que el derecho de una Nación a establecer su legislación fundamental y a determinar libremente su forma de gobierno es un hecho repetido en la Historia de España (9) al que obliga, además, la invasión napoleónica y la constitución de Bayona: actos ambos en los que no intervino el consentimiento nacional. La libertad e independencia del Estado (la soberanía ad extra) es causa del ejercicio constituyente de la soberanía ad intra.

Tal ejercicio provocó una primera confusión entre la soberanía nacional y la de las Cortes Constituyentes. Pese a su escasa representatividad, debida a la circunstancia bélica, el Decreto que dictan el 24 de septiembre de 1810 mantiene que "los Diputados que representan a la Nación española se declaran legítimamente constituidos en Cortes Generales y extraordinarias y que reside en ellas la soberanía nacional" (subrayado mío) (10). Esta confusión se despejará al debatirse el procedimiento de reforma constitucional y dará ocasión a liberales como Toreno y Muñoz Torrero a aplicar la corrección que los constituyentes franceses de 1791 hicieran a un Sieyés excesivamente rousseauniano en este punto. La soberanía nacional, que es una, indivisible, perpetua e inalienable, no se enajena cuando se delega. La titularidad es esencial, pero su ejercicio es preciso delegarlo en unos representantes de la Nación, que son las Cortes; no soberanas, sino representativas. Así lo dirá el artículo 27: "Las Cortes son la reunión de todos los diputados que representan la Nación nombrados por los ciudadanos".

De esta delegación se deduce, frente a la supuesta soberanía del Rey, que no va a ser éste el soberano, ni siquiera en el sentido jovellanista de que el monarca limita el ejercicio de la suya al compartir el poder legislativo de las Cortes por ser también él representante de la Nación o Reino. Para los liberales, la Monarquía ya no es la forma del Estado (aunque lo contradiga el propio título de la "Constitución Política de la Monarquía Española"), sino una forma de gobierno: "El Gobierno de la Nación Española es una Monarquía moderada hereditaria" (s.m.) (art. 14) (11).

El trasvase histórico de la soberanía regia a la Nación se confirma al excluir al Rey de la reforma constitucional como lo había sido del poder constituyente y no sólo por ausencia. Ya que se aceptaba su poder legislativo ordinario, la ley de reforma no podía depender de un posible veto del monarca aunque fuese meramente suspensivo. Por otra parte, la soberanía nacional constituyente sólo podía ejercerse -una vez constituido el Estado- por un órgano de éste de la misma naturaleza que el que había aprobado la Constitución; apareciendo así de nuevo el poder soberano: en forma de poder constituyente constituido.

Al no existir cláusulas de intangibilidad ni límites materiales en la reforma, ésta quedaba abierta, incluso para abolir la figura del Rey o bien para introducir algo que a los liberales les resultaba peligrosamente más democrático que liberal: la garantía de los derechos políticos de los ciudadanos. Sin embargo, el pueblo, por mucho que algunos lo equiparasen a la Nación (12), estaba aún muy lejos de esa cota mínima de su soberanía. La Constitución tan sólo prometía, en defensa de los intereses propietarios, "conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos" (s.m.). Pero tal legitimidad no le será reconocida a toda la población hasta la Constitución de 1869.

  1. El Estatuto Real (1834).

El Estatuto Real (1834).

Su título completo excluye toda consideración formal de un texto con rango constitucional: "Estatuto Real para la convocación de las Cortes Generales del Reino", pero, más allá del debate académico sobre su naturaleza (13), otorga una buena pista sobre la cuestión de la soberanía. Si Fernando VII recuperó su soberanía regia y la ejerció hasta la muerte, su viuda, la Reina Regente por minoría de edad de su hija Isabel, realizó con la convocatoria de Cortes toda una creación de las mismas (poder constituyente), pues éstas no se convocaban tras su interrupción en virtud de la abolida Constitución de 1812, sino que eran reinstauradas en cuanto antiguo órgano de colaboración de la Corona en aplicación de un derecho histórico de la realeza (14). Las nuevas Cortes carecían de iniciativa legislativa y sólo deliberarían sobre aquello que la Reina les sometiese a examen.

En la exposición de motivos que el Consejo de Ministros presentó a la Reina Gobernadora se habla de "restaurar nuestras antiguas leyes fundamentales", a las que se debe "restituir su fuerza y vigor". Se habla también de un "estamento de próceres" como guarda permanente de dichas leyes, "interpuesto entre el Trono y los pueblos", designados casi todos ellos por el monarca, al que complementaría otro de "elegidos por la Nación para que de esta suerte sean sus legítimos Procuradores" (s.m.). La palabra "Nación" sin adjetivos prolonga así en el tiempo la capacidad de que fue dotada por los constituyentes gaditanos de no representar más que un electorado restringido y sus intereses civiles. Así, la exposición de motivos citada recomendaba "no considerar los derechos políticos como derivados de principios abstractos y sujetos a vanas teorías, sino como medios prácticos de asegurar la posesión tranquila de los derechos civiles" (s.m.) (15).

  1. La Constitución de 1837.

La Constitución de 1837.

Considerada por la doctrina reciente como un texto transaccional entre liberales moderados y progresistas, fue, a mi ver, una transición matizada pero decisiva entre la Constitución del 12 de los realistas y la línea de supremacía regia iniciada en Bayona y confirmada por el Estatuto real (16). La fórmula de promulgación, aunque afirma la autoría constituyente de las Cortes, que decretan y sancionan el nuevo texto porque "ha sido la voluntad de la Nación revisar en uso de su soberanía la constitución política promulgada en Cádiz", incluye este contrario inciso: "y Nos de conformidad aceptado", que transforma la soberanía nacional delegada en un pacto (premonitorio del doctrinarismo posterior) entre las Cortes nacionales (el Reino) y el monarca, pues si éste fuera un mero órgano constitucional no podría nunca "aceptar" la Constitución, sino tan sólo "jurar guardarla y hacerla guardar". No todos los representantes de la Nación conocían, tal vez, que en el proyecto Istúriz de reforma del Estatuto Real ya se había advertido que "el Rey es la autoridad suprema del Estado" (art. 29) pero, en todo caso, en el Real Decreto de convocatoria electoral se hablaba de unas futuras Cortes "en las que ha de procederse a la revisión del Estatuto Real de acuerdo con la autoridad del Trono" (s.m.).

La Constitución de 1837, surgida de unas constituyentes convocadas al margen de lo previsto en el título X de la de 1812 pese a la restablecida vigencia de ésta, entierra el principio de soberanía nacional, proclamado retóricamente en su preámbulo, por cuanto sus expresiones más cabales son eliminadas con la reforma del texto gaditano. A mayor abundamiento, el de 1837 no contiene referencia alguna a su valor jurídico ni a su supremacía, la cual se niega por su evidente condición de ley ordinaria (las Cortes con el Rey) y por no preverse procedimiento agravado de reforma. No incluye más que una brevísima tabla de derechos referidos a la libertad de imprenta, a las peticiones y a la seguridad personal (remitidos a una futura regulación legal como forma de definir los mismos) y, en fin, otorga al Monarca el veto absoluto en el proceso legislativo.

Por todo ello resulta penoso resumir el falso debate sobre la soberanía en las constituyentes de 1837. Un progresista, Olózaga, redefine la soberanía nacional como principio de oposición al poder de un individuo que usurpase el poder del pueblo, pero, por eso mismo, considera imposible, como hecho, en la práctica, el establecido veto absoluto del monarca, ya que éste nunca podría negarse a la voluntad popular, llamada ahora "opinión pública". Ahora bien, al suponer que el veto regio ha de apoyarse en ésta última, se le reconoce al rey de hecho una representación de la Nación que, a su vez, otorga a aquél el carácter de voluntad general frente a su representación parlamentaria (17).

La oposición progresista y demócrata denunció la incoherencia entre el texto que acabará aprobándose y la proclamación del preámbulo, ya sea con base en la ausencia del derecho al sufragio universal, (18) ya sea porque no existe procedimiento de reforma ; existencia que Olózaga consideraba, ingeniosamente, como aún más contraria a la soberanía nacional por imponérsela a la futura voluntad de la Nación (19).

V. La Constitución de 1845.

La Constitución de 1845.

Cuanto se defendió y se atacó en el debate de 1837 sobre la soberanía de la Nación y la reforma constitucional se hizo realidad política y normativa en la revisión de 1845, que dio lugar a un nuevo texto abiertamente contrario al principio de soberanía nacional (20) sustituido por el imaginado pacto Rey-Reino que consagra la efectiva condición soberana del monarca.

Si, según el dogma liberal, el poder constituyente se identifica con la nación soberana, ésta última, según el Dictamen de la Comisión de reforma del texto de 1837, "no reside sino en la potestad constituida, ni esta es otra en nuestra España sino las Cortes con el Rey". De ahí que la fórmula promulgatoria haga decir a Isabel II que "siendo nuestra voluntad y la de las Cortes del Reino regularizar y poner en consonancia las necesidades actuales del Estado y los antiguos fueros y libertades de estos Reinos

(...) hemos venido, en unión y de acuerdo con las Cortes actualmente reunidas..." (s.m.). Por otra parte, en la Exposición de Motivos del proyecto gubernamental de reforma se confirma el positivismo de 1837 dentro de esa línea filosófica que Tomás y Valiente calificaba de "realista, historicista y pesimista". Se rechazan una vez más los principios calificados de "abstractos" (el mayor de todos, la soberanía nacional); se declaran como argumentos legitimadores los hechos (históricos, sociales, políticos) mientras que los derechos son puestos en entredicho (21); la Constitución reduce su valor jurídico a esquema normativo de la organización del aparato estatal y dentro del mismo se asegura la supremacía fáctica del Gobierno, arropado con el manto del monarca.

Es, sin duda, el poder ejecutivo el único soberano, por supremo, en el Estado, apoyándose formalmente en algunos de los poderes o prerrogativas regias, entre los cuales el veto absoluto y la facultad ilimitada de designar senadores (art. 14) podía formar un frente común ante el Congreso, ya que, como reconoce el Dictamen de la Comisión de reforma, "sólo así puede (el Rey) contrarrestar por su flaqueza a las Asambleas populares, tan llenas, después de las discordias civiles, de soberbia y de pujanza" (22).

La aparente incoherencia entre el dogma de la soberanía nacional y su negación constitucional no lo es tanto en función de esa filosofía ya citada del positivismo; no el jurídico, que es su consecuencia última, sino el que, basado en el utilitarismo del primer Bentham y en el factualismo parahegeliano que confunde cínica e ingenuamente la realidad triunfante con "lo que Dios manda", concede legitimidad única a los hechos favorables y deslegitima los considerados como perjudiciales.

Inspiradores o exégetas del espíritu constitucional de 1845 fueron liberales preclaros como Alcalá Galiano, Donoso Cortés, Francisco Pacheco y Bravo Murillo. Para todos ellos, lúcida pero interesadamente, la soberanía nacional es, de hecho, una ficción que, sin embargo, resulta peligrosa por cuanto su engaño no impide servirle de máscara amenazante al pueblo rebelde y revolucionario. Balmes dirá, por su parte, que "el sentido racional que debiera haberse dado a la palabra "soberanía nacional" es el de "dominio en el orden político de lo que domina en la sociedad", lo cual quiere decir, para Galiano, que "la soberanía que debe estar reconocida en las constituciones es la que está en ejercicio constante rigiendo como poder supremo el Estado (s.m.) (23).

Para Donoso toda cuestión de gobierno se traduce en cuestión de soberanía, la cual "por su importancia eclipsa y absorbe a todas las demás". Ya que la soberanía de derecho corresponde tan sólo a Dios, la de hecho, en cuanto social, no puede ser más que limitada. Tanto la monarquía absoluta como la democracia son soberanías tiránicas y reaccionarias, que si en la primera es idolatría, en la segunda es ateísmo. Sólo pueden ser legítimos soberanos, por tanto, los efectivos detentadores del poder, quienes hacen las leyes y, como dirá Pacheco, los artículos en los que, sin necesidad de preámbulos proclamadores, las constituciones adscriben el poder legislativo, es decir, el Rey y las Cortes, que se supone actúan siempre o casi siempre guiados por la soberanía de la razón y de la inteligencia; virtudes innatas de las clases mesocráticas ilustradas capaces de defender sus intereses propietarios.sociales. De no hacerse así, ambos consideran legítima la dictadura soberana constituyente (como más tarde invocarán tanto Cánovas como el general Franco), que recoge la soberanía perdida como un bien mostrenco para salvar los intereses en peligro (24). De momento, la monarquía "constitucional" o "limitada" es el poder supremo, soberano, del Estado y en el Estado. La monarquía, dirá Pacheco, "conserva todo el poder menos lo que ha perdido, menos lo que se le ha quitado, para entregarlo, para conferirlo a otras instituciones" (25).

Lo más innovador, para la época, en el pensamiento de Pacheco es la identificación entre Monarquía y Estado como soberanos. La soberanía de la Nación, "como principio de acción y como principio de garantía, de uno u otro modo, es insostenible". "Arma y grito de guerra en su tiempo, no lo es legítimo y aceptable cuando no se trata de pelear, cuando no se trata de destruir, cuando se piensa verdaderamente en echar bases sólidas para construcciones duraderas".

Pacheco justifica la soberanía en las leyes del Estado dictadas por el poder constituido, cuya legitimidad surge de la inteligencia de las mismas, no del derecho divino o de la soberanía del pueblo. De ese modo inaugura la posterior visión autoritaria que, al confundir el Estado con el Monarca y a éste con el poder constituyente constituido, despotenciará el significado de las asambleas "representativas" e incluso podrá retóricamente volver a reconocer la soberanía nacional sin peligro, dada la pérdida de valor del concepto.

Bravo Murillo, autor en 1852 de un proyecto autoritario de reforma de la Constitución de 1845, culmina esta crítica liberal a la soberanía de la Nación (que él llama "popular") por ser "quimérica en la práctica, irrealizable". La supremacía que en el Estado ostenta el Rey le otorga por eso mismo la condición de soberano, cosa que no ocurre con el Presidente de una República por carecer de suficientes poderes, ejercerlos breve tiempo y deber su cargo a la elección. Es tal hecho vigente en España su propia legitimidad y la justificación de su soberanía (26).

VI. La Constitución de 1869.

La Constitución de 1869

Las insurrecciones populares de 1854-55, apoyadas por militares progresistas, provocaron unas Cortes constituyentes que, si bien fueron disueltas por la reacción autoritaria de los moderados sin concluir sus debates, dejaron proyectado un texto, antecedente directo del de 1869, en el que la cuestión de la soberanía vuelve a los principios de 1812 y extrae de ellos toda su potencialidad liberal, que había quedado reducida, como hemos visto, en favor de la soberanía monárquica.

El artículo primero recoge la proclamación gaditana de que en la Nación reside esencialmente la soberanía y la completa con la importante puntualización de que de ella emanan todos los poderes públicos, es decir, el Rey incluido. Aunque éste, junto con las Cortes, tiene la facultad de iniciar la reforma constitucional (art.87), serían unas nuevas Cortes constituyentes las que la decretarían (art.89), con lo cual se instaura la supremacía jurídica de la Constitución y se recupera el poder de establecerla por parte de la Nación representada.

El artículo 92 establecía que integraban la Constitución y se consideraban, a efectos de su reforma, artículos constitucionales las bases de las leyes orgánicas sobre materia electoral, relaciones entre Congreso y Senado, Consejo de Estado, gobierno y administración provincial y municipal, Tribunales, Imprenta y Milicia Nacional, por lo que se reconducía el funcionamiento mismo del Estado como ordenamiento institucional a la decisión constituyente de la Nación.

La tabla de derechos siguió siendo, como en 1837, un breve reconocimiento de los de libertad y seguridad personales, más el de expresión escrita, cuya regulación se remite a leyes posteriores, pero en el debate constituyente surgieron peticiones de constitucionalizar los derechos de reunión, asociación, enseñanza y sufragio universal por parte de los diputados demócratas (27).

El Real Decreto de 2 de septiembre de 1856, que disolvió a unas Cortes autoras de tan radical retorno a las fuentes del liberalismo, consideró importante mostrar su rechazo a la obra realizada declarando que había estado "demostrada la falsedad de la doctrina que atribuye a las Cortes constituyentes un poder omnímodo". Reconocimiento implícito de que, por primera vez en España, unas Cortes así expresaban -como siempre sospecharon sus detractores- la soberanía popular al amparo de la nacional. Fue la "Gloriosa Revolución" de 1868 la encargada de aproximar aún más esos dos conceptos, los cuales un sexenio después, volverán, confundidos, al ostracismo por un largo período histórico para no separarse nunca más en las dos coyunturas democratizadoras de 1931 y 1977-1978.

En la revolución confluyeron varias ideologías, colindantes entre sí dentro de un arco de extremos irreconciliables: los monárquicos progresistas, los demócratas, los republicanos y los federales. Tan sólo les unía (!y ya era mucho!) el mito de la soberanía nacional-popular expresado a través del sufragio universal (28) que condujo a un debate constituyente centrado en dos modelos inestrenados en España: la Monarquía democrática y la República (unitaria o federal). Si la primera aparece como contradictoria al unir dos principios históricamente opuestos, la segunda resucitó el viejo fantasma del "comunismo proletario", ya exorcizado por Donoso, o invocó otro nuevo: la quiebra de la unidad nacional.

Los republicanos se consideraban más coherentes con la libertad de elección de la forma democrática de gobierno (una vez abolida la dinastía) que los monárquicos, y éstos argumentaban que una monarquía electa y constitucional (no sólo "limitada") equivale a una república, sin los inconvenientes de inestabilidad, desintegración y subversión que, para ellos, conllevaba tal forma. Esta discusión sobre la forma de gobierno condujo directamente a la cuestión de la soberanía, pero de modo más complejo que en el pasado, pues, una vez derrotado el principio monárquico quedaba por ver si la institución conservaba algún sentido al imponerse la soberanía popular a través del principio democrático. Son interesantes las filigranas argumentales de quienes quisieron reconducir este segundo principio al primero, jugando incluso con la otra cuestión paralela en importancia como fue la de los derechos políticos, concebidos a la vez como base y límite del principio democrático.

Montero Ríos resolvió con claridad el primer problema: "Toda forma que reconozca y sancione los derechos individuales y que descanse sobre la soberanía popular (cuya fuente fecundante es el sufragio universal) es democrática"; por tanto, "salvando el principio de la soberanía nacional, la idea democrática no exige que la forma de gobierno que tome por base se presente con el carácter unipersonal o con el carácter republicano" (s.m.) (29). Otros diputados monárquicos insistirán en que la Monarquía, sin ser electiva, será elegida para substituir a la incorregible dinastía anterior. Se confirmaría así de raíz que es la soberanía popular constituyente la que reduce al monarca a mero órgano del Estado y con los poderes que constitucionalmente se le asigne (G. Rodríguez, Cirilo Álvarez, Víctor Balaguer, Olózaga). Se habla de una Monarquía "hija de la soberanía nacional" y ésta última se equipara a "popular" y, debido al sufragio universal, a la soberanía de "la totalidad de los españoles sin distinción de clases" (Ulloa) o a "todas y a cada una de las personas que constituyen la Nación y que viven dentro de la Nación" (Romero Girón).

Los republicanos, por contra, consideran que "la soberanía del pueblo es incompatible con un poder irresponsable, inviolable y hereditario" (Pi i Margall), ya que un poder heredado y permanente supone despojar a las generaciones futuras de soberanía (La Rosa) y, en todo caso, sólo una monarquía "republicana", es decir, no hereditaria, sería aceptable, pues la herencia implica una delegación perpetua de la soberanía popular equivalente a su abdicación (Gil Berges). Este argumento fue rechazado por Ríos Rosas apelando al viejo principio de los moderados de que toda soberanía es limitada en cuanto se constituye el Estado, pero la limitación de la cual habla es tan original como nuevas sus causas y poco tiene que ver con el doctrinarismo anterior.

Para el diputado monárquico, la soberanía del Estado y de sus órganos (confundiendo el uno con los otros) tiene un límite material en "la afirmación y la inviolabilidad de los derechos individuales" y otro, formal, por la prohibición de hacer o de modificar la Constitución "si no es por un procedimiento preestablecido". Rosas considera que admitir en la Constitución el derecho a heredar la Corona es un acto de autolimitación material de la soberanía, por tratarse tal herencia de un derecho inseparable del de propiedad, pero también un acto de limitación formal porque es "delegar indefinidamente en una familia una porción del poder social con la misma autoridad con que prohibe indefinidamente a la legislatura el ejercicio en cierta esfera (la reforma constitucional) de aquélla porción del poder que a la misma legislatura le delega". Ambos actos tendrían como causa los principios de conveniencia y de estabilidad (30).

El ingenioso sofisma transmuta el antiguo doctrinarismo de la "soberanía compartida" en el nuevo y aún más reaccionario que, bajo la toga tribunicia de un Estado de base popular, asigna a la persona del monarca la propiedad de la institución que lo corona, en cuya cumbre -por encima de la soberanía de la Nación-Estado- se instala a perpetuidad por delegación indefinida de la soberanía popular. Prosigue aquí, al socaire del nuevo concepto en alza que es "el Estado", la confusión, muy en la línea de Pacheco y de la incipiente doctrina alemana, entre la persona estatal y la persona que, aún declarada órgano del mismo, personifica a éste y a su soberanía. De forma sutil pero efectiva y ante la oleada revolucionaria de la nueva sociedad industrial, la Monarquía española se encastillará en la fortaleza de un Estado legitimado por la proclamada soberanía popular y el sufragio universal (31). Siete años más tarde, Cánovas del Castillo extraerá del argumento de Ríos Rosas las inevitables consecuencias.

VII. El proyecto republicano federal de 1873.

El proyecto republicano federal de 1873

 

La abdicación del monarca "electo" Amadeo I fue considerada por las Cortes, surgidas de los comicios de agosto de 1872 con amplia mayoría de demócratas radicales y republicanos federales, como una recuperación de la soberanía nacional (32). Proclamada la República como forma de gobierno por una llamada "Asamblea Nacional" que reunía a diputados y senadores, ésta, en redacción de Salmerón, Figueras y Pi i Margall, "reasume todos los poderes". Convocadas elecciones constituyentes, las nuevas Cortes, de abrumadora mayoría republicano-federal, debatieron un proyecto de Constitución en un clima general de insurrección popular, carlista y cantonalista, hasta que fueron disueltas, sin concluir su función, por el golpe de fuerza del general Pavía.

El artículo 42 del proyecto rezaba así: "La soberanía reside en todos los ciudadanos y se ejerce en representación suya por los organismos políticos de la República constituida por medio del sufragio universal". Tales organismos eran el Municipio, el Estado regional y el Estado federal o Nación (art. 43). Este precepto declaraba a continuación que "la soberanía de cada organismo reconoce como límites los derechos de la personalidad humana"; derechos estos proclamados en el Título preliminar como "naturales", anteriores y superiores a toda legislación positiva; todos ellos asegurados en la República "frente a todo poder que los cohibiese y toda ley que los mermase". El proyecto contemplaba el procedimiento de reforma constitucional y la existencia de un Tribunal Supremo Federal, inspirado en el norteamericano, el cual, según el artículo 77, velaría por la constitucionalidad de las leyes.

Aunque el texto constitucional debe más a Castelar que a Pi y Margall, la novedad indudable de una soberanía que reside en todos los ciudadanos y no en la nación o el Pueblo como ficciones abstractas propias del liberalismo democrático, responde al pensamiento del autor de La Reacción y la Revolución, cuyo mérito principal estriba en el intento teórico de elaborar, a partir de los derechos individuales y de los grupos humanos territoriales, una concepción del Estado sin acudir al concepto de soberanía como fictio iuris, sino al de competencia (poder autónomo), sólo limitada por otras competencias similares, de contenido funcional diverso y coordinadas entre sí (33).

El Estado federal del proyecto responde a un esquema organizador de competencias, reguladas jurídicamente, basado no en el contrato social rousseauniano ni en el pacto doctrinario, sino en el foedus o alianza entre iguales. Al afirmar que todos los ciudadanos son soberanos y que cada organismo del Estado (no órgano) es soberano también, sin más límite que los derechos de la persona, se apunta claramente a lo que más tarde se llamará soberanía del Derecho, entendido éste no como mero ordenamiento jurídico positivo, sino como la entraña misma de la soberanía popular efectiva: la garantía de los derechos civiles y políticos de todos y de cada uno de los ciudadanos.

En el proyecto de 1873 se substituye asimismo la noción de soberanía que identifica ésta con la supremacía en el Estado, típica del principio monárquico. Aunque asigna al Presidente de la República "personificar el poder supremo y la suprema dignidad de la Nación" (art. 82, 11°), ésta última es, según el art. 43, el Estado Federal y tal personificación no es representativa, sino una de las competencias o funciones presidenciales, y no la primera de ellas, sino la última de una lista que se abre con la fórmula: "Al Presidente de la República Federal compete:...".

 

La principal competencia del Presidente se halla en el artículo 81, a la cabeza del Título XI, que lleva el rótulo "Del Poder de relación o sea Presidencial". Consiste justamente en el cumplimiento de lo que prevé el art. 45 cuando incluye junto a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en que se divide el Poder de la Federación, el "Poder de relación entre estos Poderes". El poder supremo de la Nación es el Estado Federal o Federación. La supremacía en ese poder supremo consiste en coordinar, aliar, "federar" competencias autónomas de los órganos constitucionales para lograr el fin de todo Estado verdadero: la unidad en la libertad.

VIII. La Constitución de 1876.

La Constitución de 1876.

Las Cortes que aprobaron su texto no fueron constituyentes. Se limitaron a discutir el proyecto gubernamental de Cánovas, del que éste excluyó debatir los títulos dedicados a la Corona. En la convocatoria electoral se daba por establecida una "verdadera constitución íntima, fundamental", formada por el Rey y las Cortes, y se declaraba finalidad de las elecciones "restablecer y fundar definitivamente en España el régimen monárquico-representativo".

La fórmula promulgatoria será la de 1845: "en unión y de acuerdo con las Cortes", pero el Rey ya no lo es por la gracia de Dios y la Constitución, sino "por la gracia de Dios Rey Constitucional de España". Afirmación esta que apenas oculta el retorno a la monarquía del Antiguo Régimen, pues "constitucional" en este caso no significa otra cosa que originado por la Historia o constitución interna de España. Providencia divina y estirpe dinástica son los títulos "constitucionales" de un monarca cuyo status es indiscutible en las Cortes y que nada les debe (34).

Desde tales supuestos, la cuestión de la soberanía ya ni se plantea, como tampoco la de un inexistente poder de constituir. Al fin y al cabo, el sufragio expresa para Cánovas una voluntad accidental y de detalle si la soberanía nacional es la de una Nación-Historia representada por el Monarca y ejercida por éste y su Gobierno. Las Cortes no son tan representativas de la Nación como éste último.

La oposición que hacen en el debate Ulloa o Balaguer al recordar la compatibilidad de la soberanía nacional con el principio monárquico, esgrimida en las constituyentes de 1869, o la ofrecida por Alzugaray y Posada Herrera al distinguir entre la soberanía originaria del Rey y la de ejercicio compartido de las Cortes fueron inútiles argumentaciones doctrinarias frente al hecho superior de un Monarca de derecho natural-histórico, al que debe someterse el hecho actual de una nación cuya soberanía sólo la legitima dicho sometimiento. En la Constitución de 1876 el concepto de soberanía nacional ha perdido ya todo su sentido. Será un concepto vacío que cualquiera, liberal o autócrata, podrá utilizar sin temor (35).

En coherencia con los supuestos constitucionales del canovismo, los derechos reconocidos en el texto de 1876 vuelven a ser libertades concedidas y no garantizadas que la ley se encarga de definir y regular (incluido el sufragio, que ni siquiera figura en el título I). La Constitución carece de supremacía; es una ley ordinaria que puede ser derogada tácitamente por ley posterior; carece de procedimiento expreso de reforma y, en definitiva, dependerá su suerte de unos parlamentos futuros, durante años creados por los gobiernos de su Majestad (36).

 

IX. Los proyectos de reforma de la Constitución de 1876.

El evidente divorcio entre la España oficial y la real (Ortega dixit) al que condujo el Estado de la Restauración, cada vez más distante de una Nación a la que no representaba, (37) obligó a plantearse la reforma constitucional de modo tan radical que resurge la cuestión de la soberanía nacional-popular frente al principio canovista de la Monarquía como poder soberano. A esta radicalidad contribuyó, sin duda, el reto continuado de los conflictos sociales(38) y la presión creciente de un amplio movimiento reformista, nutrido en gran parte por las reivindicaciones regionalistas(39).

Los intentos parlamentarios de reforma mediante ley ordinaria (Salmerón, Azcárate, Moret, Álvarez) culminaron en 1917 con la "rebelión" de diputados liberales, reformistas y regionalistas, encabezados por el catalán Cambó, cuya pretensión era, en frase de éste último, "consagrar la soberanía popular representada por el Parlamento"(40). En las bases de reforma figuraba, dentro del epígrafe titulado "soberanía popular y separación de poderes" una significativa declaración que fundía las de las constituciones de 1812 y 1869: "la soberanía reside esencialmente en el pueblo, del cual emanan todos los poderes", sustituyéndose, como vemos, "nación" por "pueblo". Pero además, el concepto de soberanía adoptará una versión relativamente inédita (pues se hallaba ya en el proyecto federal de 1873) y no menos conflictiva que la nacional-popular: la soberanía regional (41).

Pese a que resultaba evidente que "soberanía regional" significaba ejercicio de competencias legislativas y ejecutivas en régimen de autonomía dentro del territorio de la región, la idea federalista (soberanía = competencia) chocaba con la exaltación estatalista (aparato centralizado del Estado) que confundía soberanía estatal con el monopolio de su ejercicio en el Estado-institución (42). Al debatirse en el Congreso un futuro Estatuto de autonomía para Cataluña, el catalanismo político no renunció a la palabra "soberanía" y dio pie a la justificación estatalista en términos de nacionalismo español, mientras que la izquierda parlamentaria, en la tradición federalista,rechazaba el debate por ocultar el verdadero problema: la ausencia de libertades democráticas (43).

Los embates democráticos y autonomistas provocaron que los proyectos de reforma constitucional del Directorio civil del Dictador Primo de Rivera (1929) reforzarán aún más la idea de soberanía como atributo del Estado. Según el texto de la Asamblea Nacional consultiva creada por el General, "España es una nación constituida en Estado políticamente unitario" (art. 1); "El Estado ejerce la soberanía como órgano permanente representativo de la Nación" (art.4); "La soberanía es indivisible. El Estado no podrá bajo ninguna forma cederla, compartirla ni delegarla total o parcialmente"

(art.5). El Rey ha de "mantener la unidad y soberanía del Estado" (art.43) y tiene, junto con su Gobierno, la iniciativa exclusiva de las leyes constitucionales, incluida la de reforma (arts. 62 y 104 en relación con el art. 47 del proyecto de Ley Orgánica del Consejo del Reino).

La reforma emprendida por la Dictadura culmina, pues, la concepción canovista de la soberanía que identifica la nacional con la de un Estado sometido al principio monárquico (44) . El Rey lo personifica; posee el poder de constituirlo; su Gobierno ejerce en exclusiva la soberanía (unidad de poder y coordinación de funciones), la cual no puede ser compartida, cedida o delegada en otras entidades (claramente las regiones). Entendida así, la soberanía estatal abrirá paso tanto al futuro concepto de "caudillaje",

 

elaborado con ciertas apoyaturas retóricas del fascismo, como a la Monarquía "limitada" del tardofranquismo (Ley Orgánica del Estado de 1967) (45).

X. La Constitución de 1931.

La Constitución de 1931.

El Gobierno Provisional que proclamó la II República el 14 de abril de 1931 se sometió a sí mismo a un estatuto jurídico, materialmente constitucional (Decreto de 15 de abril) y de eficacia inmediata, que, entre otras disposiciones, reconocía el gobierno autónomo de Cataluña y declaraba "recibir sus poderes de la voluntad nacional" como "el origen democrático de su poder" (las elecciones municipales del día 12). Si no formulaba una carta de derechos era por corresponder esto "a la función soberana y creadora de la Asamblea Constituyente", "órgano supremo y directo de la voluntad nacional".

Como en 1812, este apriorismo de considerar las Cortes constituyentes órgano supremo y directo de la voluntad de la Nación dotado de soberanía creadora explica el desconcertante texto promulgatorio de la Constitución. Es el Presidente de la Asamblea quien en nombre de ésta declara que las Cortes "en uso de la soberanía de que están investidas" decretan y sancionan la misma. En el debate ya había dicho Ortega y Gasset que "siendo las Cortes el órgano, la fuente, por donde mana la soberanía nacional, todo Poder, en su raíz, está subordinado a ellas". Con todo, parece claro que el término "investidas" se ha de interpretar no como posesión, sino como delegación representativa (46) .

El artículo primero del texto declara que "la República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones" y que "los poderes de todos sus órganos emanan del pueblo" (47). Ambas declaraciones recogen medio siglo después el espíritu democrático-republicano-federal del sexenio revolucionario pero con singulares matizaciones respecto a la cuestión de la soberanía.

La polémica de 1918-19 sobre la compatibilidad de la soberanía del Estado con la de las regiones se salda mediante la fórmula "Estado integral" (tal vez debiera haber dicho "integrador"), intermedio entre el unitario y el federal y sin referencia alguna a la soberanía (compartida, cedida o delegada) sino -en la línea doctrinal de Pi i Margall y el austriaco Preuss- a la de competencias legislativas y de gobierno dentro de un ordenamiento jurídico común (48).

La definitiva sustitución, de modo expreso, del concepto liberal clásico de soberanía de la Nación por el de Pueblo como titular originario del poder del Estado y de sus órganos llega a excluir del texto constitucional el término mismo de soberanía (49). Jiménez Asúa justificó el cambio y el silencio por ser el vocablo "pueblo" palabra más clara y más certera que la de "nación", la cual "todavía en cuanto a su definición está en el crisol" (50). Pero esto parece una concesión al catalanismo cuando, en realidad, se trató de "racionalizar", según el verbo popularizado por Mirkine- Guetzevich, una idea implícita durante el pasado siglo tanto en los liberales demócratas como en los liberales reaccionarios cuando para unos y otros la soberanía nacional era, respectivamente, máscara del poder monárquico o del poder popular.

Consecuente con sus principios, el texto republicano aumenta la tabla de derechos personales, públicos y económico-sociales. Establece cierto control de constitucionalidad de las leyes y el recurso de amparo de los derechos mediante un Tribunal de Garantías Constitucionales. Prevé un procedimiento agravado de reforma de la Constitución. Reconoce e integra estatutos regionales de autonomía política. Los ciudadanos participan en la elección del Presidente de la República; en la reforma constitucional al elegir la Asamblea Constituyente; en el poder legislativo, mediante el referéndum solicitado por el 15% del cuerpo electoral y el plebiscito en la aprobación de los Estatutos de autonomía, o en la renuncia de las provincias a seguir en dicho régimen en caso de haberse instaurado en la región correspondiente; y, en fin, en el poder judicial a través de la institución del jurado.

La Constitución de 1931 es el primer texto jurídico fundamental, precedente del actual en vigor, que, al recoger la esencia del de 1812 y los principales rasgos del de 1869, inaugura una brevísima tradición democrática, interrumpida durante cuarenta años, pero recuperada desde hace veinte.

X. De la dictadura soberana (1938) a la soberanía democrática (1978).

El largo paréntesis inconstitucional del régimen franquista se merece su breve inclusión en este estudio por su proclamación retórica de la soberanía nacional como cimera del secular trayecto liberal moderado. Bartolomé Clavero ha escrito con razón que "no tuvo que subvertirse todo el ordenamiento establecido mediante Constituciones para la fundación de un régimen nada constitucional". Si hubo un imperio de la ley sin legitimidad representativa y una función judicial desvinculada de los derechos individuales, la lex obligaba a un ius no comprometedor y, por tanto, los textos no eran normas (51).

La destrucción violenta de la II República creó un nuevo "Estado" personal con poder constituyente vitalicio, que reunía los requisitos esenciales, enunciados por Carl Schmitt, de la llamada por él dictadura soberana(52).

En ejercicio de su facultad constituyente vitalicia, el general Franco dictó en 1967 la Ley Orgánica del Estado que declaraba suprema institución de la comunidad nacional este último, al cual incumbía el ejercicio de la soberanía (art.1). El Jefe del Estado era el supremo representante de la Nación, personificaba la soberanía nacional, ejercía el poder supremo político y administrativo, sancionaba y promulgaba las leyes (art.6) y dirigía la gobernación del Reino (art. 13, I). Se proclamaba la soberanía nacional como una e indivisible y no susceptible de delegación ni cesión (art.2, I) (53).

La misma instauraba, como sucesora de la dictadura soberana, una monarquía limitada, similar fundamentalmente a la de Cánovas y Primo de Rivera, en la cual la soberanía tiene como titular, textual, a la Nación y, de hecho, al Estado, sin que pueda asignársele al monarca sucesor, como afirmaba en un libro influyente M. Herrero de Miñón(54).

La Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977 supuso la abrogación implícita del orden institucional precedente por su intención básica de reconocer la virtualidad de un poder constituyente, legitimado en la devolución al pueblo español de la soberanía secuestrada, con la posibilidad de establecer un sistema constitucional fundamentado en la democracia. Ésta, según el art. 1.1 del texto "se basa en la supremacía de la Ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo" (55) . Por tanto, la LRP abrió paso a un posible poder constituyente y creó la juridicidad de éste. El resultado de las elecciones del 15 de junio de 1977 supuso la derrota de los partidarios de reformar las Leyes Fundamentales franquistas y la victoria de quienes exigieron su revisión total, efecto éste derivado del procedimiento de reforma de aquéllas(56).

En el Preámbulo de la Constitución de 1978, la Nación española, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular. El artículo 1.2 establece que "la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado".

El debate constituyente se centró en dos cuestiones teóricas distintas, que resultaron conexas por razones políticas. Lo que parecía bizantinismo semántico-académico fue, como en 1918 y 1931, la lid entre dos conceptos de nación y de pueblo tan equívocos como el de soberanía. Por un lado se discutió la contradictoria coexistencia de la popular con la nacional y, por otro, si ésta última era aplicable a un Estado plurinacional y la primera, a un conjunto de pueblos originariamente soberanos que iban a ceder parte de su soberanía para constituir el Estado común pluriétnico. Como coda al conflicto, el nacionalismo periférico en su sector radical se mostró republicano y consideró la monarquía incompatible, como en 1869, con la soberanía popular.

En el anteproyecto primitivo de la ponencia constituyente, el precepto se limitaba a decir que "Los poderes del Estado de todos los órganos emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía", pero después se incorporó el adjetivo "nacional", el cual, así como el de "español", pidieron los nacionalistas radicales vascos y catalanes que se suprimiesen por negar la pluralidad de naciones o pueblos que concurrían en el proceso constituyente. La enmienda "in voce" de los socialistas de Cataluña, apoyada por toda la izquierda y que daba satisfacción a los radicales, fue rechazada por esta última razón(57). La soberanía nacional del pueblo español fue el exorcismo que la derecha monárquica y antifederalista impuso para asegurar un Estado soberano "ad intra" frente a las posibles reivindicaciones futuras de las nacionalidades reconocidas en el artículo 2(58).

Más allá de la incorrección técnica y del temor a los nacionalismos irredentos no cabe duda, gracias a la interpretación doctrinal y jurisprudencial imperante y al propio contenido normativo del texto de 1978, de que no sólo se reinstaura en nuestro país el reconocimiento del origen popular de la soberanía hecho en 1931, sino que se consagra el ejercicio democrático de ésta de acuerdo con una Constitución prescriptiva, de aplicación directa, con supremacía asegurada por un Tribunal Constitucional y un procedimiento agravado de reforma sin cláusulas intangibles para la revisión, la cual depende en última instancia del electorado(59). Como argumentaba la propuesta socialista catalana, "la soberanía nacional es tan sólo un concepto jurídico y se refiere a la Nación en cuanto Estado o conjunto de ciudadanos unidos por obligaciones jurídicas, y es evidente que es una soberanía concebida como indivisible, inalienable y atribuible a todo el pueblo español; pero una soberanía que es atribuible a todo el pueblo español es, técnicamente, soberanía del pueblo español y no soberanía nacional